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司林波等:跨域生態環境協同治理困境成因及路徑選擇

來源/作者:《生態經濟》2018年第1期。發布時間:2018-12-11 瀏覽次數:177

司林波等:跨域生態環境協同治理困境成因及路徑選擇

(司林波1, 2, 3,聶曉云1,孟衛東2 )

(1.燕山大學 公共管理學院,河北 秦皇島 066004;2.燕山大學 京津冀協同發展管理創新研究中心,河北 秦皇島 066004;3.燕山大學 公共治理研究所,河北 秦皇島 066004)

摘要目前, 跨域生態環境協同治理面臨著環境保護內聚力不足、 責任分擔難以界定、 合作共識難以達成等治理困境。 建構以內生動力為驅動的多元協同治理模式, 形成國家、 市場和社會一體化的協作性治理網絡是解決跨域生態環境治理中面臨的困境的有效途徑。 多元協同治理模式的實現, 必須健全決策與預防、參與執行、溝通協調、信息共享和互信、 政績考核與監管, 以及生態補償機制等協同治理機制, 以保障跨域生態環境治理切實取得實效。
關鍵詞: 跨域; 生態環境; 協同治理; 多元協同
中圖分類號: X321 文獻標識碼: A

文章編號: 1671-4407(2018)01-171-05 

 

生態環境問題已成為我國邁向后工業化和現代化的重要制約因素,其本身所具有的公共性、不確定性、外溢性以及行政區劃利益分割所帶來的行政壁壘,使得生態環境的跨域治理成為一項十分棘手的問題。本文將在對跨域生態環境協同治理的必要性、面臨的困境及成因分析的基礎上,提出跨域協同治理的對策建議。
1.跨域生態環境協同治理的理論及現實必要性
   生態環境的外部性、空間外延性使得這種“復合型”污染已超越了局部地區單獨治理的能力范圍,生態環境的跨域協同治理是推動我國可持續發展的現實需要。

1.1跨域生態環境協同治理的理論必要性

環境治理體制改革創新的理性選擇。隨著公共問題的外部化與無邊界化,傳統的以行政區劃為邊界的生態環境治理模式在提供區域公共產品面前顯得束手無策,以政府、企業、社會互動合作為主體的跨域治理模式充分尊重各治理主體的平等地位,彰顯了政府滿足公眾環境質量需求的服務型導向意識,契合服務型政府發展的基本宗旨。生態環境的跨域協同治理要求政府構建一種多元互動的綜合型合作治理體系,標志著我國環境體制改革進入了一個全新的階段。 

組織要素間共同價值追求的內在要求。生態環境的公共利益為跨域協同治理提供了理念意識的趨同,公共利益的存在、公共環境的需求使得跨域協同成為可能,并將轉化為治理的內驅力。在基于不同利益基礎上的政府、企業、社會等不同組織要素間,共同、共享的價值追求,一方面為跨域協同治理提供了實踐條件,另一方面為治理主體對環境利益共享提供了內在根據,創造了集體認同感與歸屬感[1]。 

資源的稀缺性與區域間正和博弈的必然結果。互利共生是人與自然和諧相處的必然趨勢,資源的稀缺性迫使區域間依賴性加強。在生態環境整體性和區域治理單一分割性背景下,跨域協同治理成為時下的必然選擇。生態環境作為準公共物品,具有跨域服務的連續性,使得府際合作的依賴性加強[3],納什均衡成為各方博弈所追尋的目標。 

1.2 跨域生態環境協同治理的現實意義 

(1)順應時代潮流,化解環境治理危機的需要。生態環境的負外部性打破了傳統政府在治理環境問題時各自為政的局面,跨域協同治理成為生態環境治理的主導趨勢。我國作為世界上環境污染最為嚴重的地區之一,嚴重影響了經濟的發展與公眾健康。生態環境的流動性加劇了環境污染的外部性與治理難度,并且由于地方政府理性經濟人的角色,呈現出“碎片化”治理的局面,嚴重阻礙了生態環境的治理進程,因此創新跨域協同治理成為提升區域環境內生動力的要求,也是解決我國當前環境危機的一種必然選擇。

 (2)實現共同發展,避免責任互相推諉的有效探索。當前生態環境的外部性與無邊界化決定了環境治理是一項復雜的系統工程,打破行政壁壘建立跨域協同治理機制是有效規制區域主體責任互相推諉的有效措施[3]。同時,由于環境的外部不經濟性以及各治理主體間的復雜性與動態性,加劇了府際間、府企間的利益沖突,決定了環境問題外部成本內部化是解決環境問題的根本措施,而這一措施必須統籌明確治理主體間共同的職責,通過跨域協同治理促進環境保護的共同完善。 

(3)參與全球生態環境治理,彰顯中國智慧的需要。環境與發展問題是 21 世紀世界各國面臨的共同挑戰。生態環境問題超越國界限制,現階段作為全球最大“制造工廠”的中國,生態環境污染十分嚴重,面臨著國際社會的強大輿論壓力,迫切需要轉變生態環境治理理念,在促進自身環境質量改善的同時,還應與世界各國一道加強環境合作,參與全球生態環境的治理[4]。因此,我們必須創新環境治理機制,形成一套具有中國范式的環境治理模式,通過與各國的合作,提升中國環境治理的話語權,彰顯當代中國智慧。

2 跨域生態環境協同治理的特點及困境
2.1 跨域生態環境協同治理的特點  

治理主體的多元性。跨域生態環境治理主體呈現出多元化的特征,其不僅表現為區域內地方政府、環保部門、第三方等綜合性合作治理體系,還表現為打破邊界限制的跨域主體為改進環境質量而共同參與治理。由政府單一命令控制的治理形式向政府、企業、社會組織等多元主體權力共享、民主協商的形式轉變,與傳統治理模式最大的區別在于垂直集權與平行分權的治理思維。通過多元主體間的溝通協商、正外部性與負外部性的合理分攤,有效解決了傳統行政區劃的地理分割和碎片化治理所帶來的困境。

治理過程的聯動性。跨域協同治理過程的聯動性表現為多元利益主體平等基礎上的多方博弈,區別于傳統科層制組織自上而下的命令管控模式。具體表現為基于共同價值追求之上的溝通協商、合作三個階段 :首先,共同價值追求是合作得以展開的前提,為跨域協同治理提供了內在根據 ;其次,溝通協商對于利益分歧的解決和探討是增強治理主體協同性的關鍵,只有達到一種主體間相對滿意的“條件”匯合,才能進入合作治理階段[5];最后,合作作為聯動性最后的步驟,是聯動性追求的根本目標。

治理信息的共享性。跨域協同治理是各參與主體基于平等基礎上的共同的連續性的活動過程,通過對各治理主體間有限的資源整合、統一,破解傳統治理模式下政府的信息壟斷與信息不對稱。在組織內構建共享性的組織文化,完善組織內部平等的網絡化溝通渠道與知識共享平臺,有效實現政府、企業、社會三者之間信息資源的有效共享。

治理目標的共贏性。治理目標的“共贏”作為區域間協同治理得以展開的前提,因此“共贏”成為各利益主體參與公共事務治理的動力源泉,是多元協同治理模式的目標所在[6]。當前我國環境質量的不斷優化正是“共贏”的結果,它以各治理主體間地位的平等為基礎,行為的一致為引導,相互信任為依托,在利益沖突、分歧焦點不斷解決的過程中最終實現各方利益的“共贏”。 

2.2 跨域生態環境協同治理的困境 

(1)主體地位不平等,環境保護內聚力不足。平等的地位關系是區域間主體能夠有效展開合作的前提[7]。但在跨域生態環境的實際治理過程中,政府的權力強勢 主導加劇了共同參與環境治理的難度,造成生態環境治理過程中社會力量萌發不足[8]。政府作為公共資源的代理方與委托方之間信息不對稱,且公眾對生態環境無形資源缺乏監督意識,往往屈從于權威而甘愿放棄自己的權力,降低了生態環境保護的內聚力。

 (2)多頭管理,加劇責任分擔矛盾。環保治理工作在環保部門牽頭下由農、林、牧、副、漁等多部門全方位參與,其行政地位相同,提高環境質量是其共同職能,容易造成政出多門、各自為政的現象。跨域治理過程中責任難以界定的困境主要表現在兩個方面 :一是跨域生態環境治理過程中各相關利益主體間缺乏溝通協調,從部門利益出發且在科層管理體制弊端的影響下容易出現多頭管理、重疊管理局面,出現環境問題時互相推諉 ;二是生態環境的跨域轉移性、公共性造成了“公地悲劇”“搭便車”等現象的發生,每一個社會主體都不愿主動承擔責任。

 (3)環境治理信息共享機制欠缺,形式“信息孤島”。信息資源是跨域生態環境協同治理的基礎性資源。但從當前來看,我國跨域生態環境治理共享機制尚未健全,在實踐中面臨著環境檢測執行標準不統一、信息發布與執行時間空間不一致、治理信息共享程度低等問題[9],且由于治理信息共享機制形式化的建設,加劇了區域間政府部門內部的行政壁壘。在公共部門信息尋租以及“理性經濟人”背景下,政府部門信息壟斷成為一種可能,加劇了部門間的信息鴻溝,“信息孤島”現象嚴重。

(4)目標存在差異,合作共識難以達成。生態環境治理作為一項復雜的系統工程,需要區域內各部門齊頭并進、分工負責,但由于各部門自身定位與整體目標的相背離以及部門中心主義,導致區域部門間整體行動上的不協調,合作意愿低[10]。此外,還表現為地區經濟政治發展的差異,區域間經濟發展的不均衡,使得跨域協同治理面臨生態發展目標與經濟發展目標的現實矛盾,
發達地區的高生態目標追求與欠發達地區的高經濟發展追求成為跨域協同治理難以有效展開的障礙。

3 跨域生態環境協同治理困境的成因分析

在對跨域生態環境協同治理面臨困境進行歸納的基礎上,必須對困境的成因進行進一步分析,才能夠提出更加有效的治理對策。

3.1 治理主體:官本位文化傳統的影響

由于公共部門的權力尋租、傳統官本位思想的影響,政府在“利他”與“利己”的雙重動機下,在環境治理的各個環節中無不彰顯自己全能型的政府地位,固守傳統,壓制企業與社會在環境治理方面的權力,命令—控制型的治理模式使得社會協同性降低。同時,政府信息獲取的局限性,對環境負載量難以做出實際估量,不可能掌握完全信息成為一種必然,從而造成管制失效。

3.2 合作治理過程:治理機制錯位與缺位并存

當前我國跨域生態環境治理面臨著機制上的缺乏或失效。規制性障礙主要有三方面 :一是環境管理體制缺乏系統性,沒有一部專門整合跨域合作治理的法律規范,區域間呈現分散化管理,各自為政 ;二是科層制治理下的單一政績考核、府企間的“利益同盟”、縱向垂直環境管理機制回應性弱、溝通不對稱等造成實踐上的滯后,這種分散的執法體制極易造成管理上的混亂 ;三是分稅制度的實施在促進地方經濟發展的同時,也為地方片面追求經濟效益而忽視環境埋下了隱患。

3.3 合作方式: 信任機制欠缺

跨域協同治理契合我國環境治理的時代要求,區域間也采取了一些必要的合作行為,例如珠三角、長三角等地區都簽訂了大量關于跨域協同治理方面的協議,但這些合作僅是建立在多方利益博弈基礎上的非制度性合作,制度化程度較低,對合作治理抱有懷疑的態度。從區域內部來說,不同部門共同承擔著保護環境的責任;從跨邊界的不同區域來看,面臨著生態環境整體性與行政區劃分散性現實之間的矛盾,使得不同行政區域在利益博弈中不合成為常態,加大了治理主體間的溝通難度,造成了信任資源的流失。

3.4 合作治理目標:“本位主義” 的出發點

共贏使得跨域合作治理變得必然和可能,但基于各相關利益主體的認知、地位的不同,使得共贏并不構成跨域協同治理的必要條件。合作的目的本質上是出于自利的需要,它是一個相互“交換”的過程,是多方博弈基礎上相對滿意的“條件”的匯合。合作治理并非是其根本目的,它只是一種外在的形式上的協同,其最終目的是通過表面的合作來擴大自身影響力。不平衡的網絡關系以及基于自身利益的合作模式往往容易造成“本位主義”,降低了區域間合作的契合度。此外,局部地區脆弱的生態環境嚴重制約了跨域協同治理的成效,生態環境的分散性、開放性、邊界不清晰等特點,成為制約跨域治理的剛性條件,使得作為區域經濟社會發展基礎的跨域協同治理必然是一個復雜的過程。
4 跨域生態環境協同治理的基本路徑
   跨域生態環境治理的路徑設計需要明確兩方面問題 :一是應該基于多中心治理、協同治理的理論視角,逐步形成多元協同的治理模式 ;二是進行具體的有針對 性的防治措施設計,形成系統化、專業化的治理機制。
4.1 基于內生驅動的多元協同治理模式構建
    隨著生態環境問題的復雜性、不確定性提升,跨域治理模式正在從管制走向互動,從單一治理走向多元治理,從碎片化治理走向多元協同治理。基于負外部性、信息不對稱、政策回應性低等基礎上的政府管制型治理模式正逐漸喪失其功能,而基于多中心治理、協同治理等基礎上的多元協同治理模式越來越成為主流。

(1)多元協同治理模式的內涵闡釋。多元協同治理是對多中心治理和協同治理理論的整合創新,其實質是用平行分權的思維打破傳統垂直集權的治理形態,以多元主體之間形成的多中心相互協調、相互制約的局面避免傳統單一治理模式造成的環境治理困境。因此,多元協同治理就是由國家、市場、社會等組成的縱橫交織的網絡型治理架構,基于利益協調、目標一致、主動自覺原則來實現跨界、跨部門的無縫隙銜接治理。首先,生態環境與生態風險的外溢性使得地區間的整合度更為緊密,多元協同治理模式下的協作型伙伴關系要求共同應對區域內生態環境問題,共享生態利益并且共同承擔環境風險。但認知的差異性和利益博弈的短期性,使得府際間在環境治理政策的制定上,特別是在環境政策的執行中難免產生不協調的內耗行為。為了提高跨域生態環境的治理效果,必須健全同步協調的一體化決策機制和風險預防機制。

其次,多元協同治理模式下,各參與主體是通力合作的伙伴關系,具體表現為國家—市場—社會三級一體化的協作性治理網絡,強調參與主體的多元化、去中心化和第三方參與,跨域環境治理主體隨之增多。但同時環境治理模式深受傳統單中心治理模式的影響使得環境保護內聚力不足。在這種社會背景下,保障多元主體的參與必須有賴于開放的參與機制、有效的協調機制,以及公開透明的信息共享和互信機制的保障。

最后,跨域生態環境協同治理不是對單個主體治理結果的簡單相加,而是通過多元主體之間的相互協作使得整體治理成效大于單獨治理之和。因此,要發揮多元協同治理模式的最佳效能,就必須形成多元主體之間的互補聯結。正是因為這種治理主體的廣泛性與能動性,有效的利益協調與科學的結果考核成為提升治理主體能動性的重要保障措施。與此同時,我國環境治理正處在轉型時期,生態補償作為多元協同治理模式下的一種利
益平衡機制,共同促進跨域治理的有效進行。
(2)多元協同治理模式的內生動力機制。基于內生型動力的多元協同治理模式符合當下我國跨域生態環境治理的社會背景,這種基于自身利益和問題導向的治理模式需要在政府放權的過程中使社會主體重新回到治理的中心,因此要充分發揮各治理主體的能動性,內生型動力的推動來自于政府、企業、社會三方面。

 首先,從政府層面來說,應改變傳統命令—控制型模式,政府的職能應是“賦能”“掌舵者”而非“劃槳者”,政府“元治理”角色除了是環境治理的參與者直接提供公共環境服務,其還表現為治理體制上的宏觀調控與微觀上的公正判決。多元協同治理模式要求政府深化環境體制改革,建立系統完整的治理機制,同時政府內部的協同要求政府理順內部條塊關系,充分優化自上而下的激勵約束與平行關系間的協同合作,建立區域間的綜合協調機構,負責區域環境問題的綜合決策與整體推進。

其次,從企業層面來說,多元協同治理模式使企業從被動治理轉向主動參與治理,由競爭管控關系轉向協作互動的關系。轉變企業發展理念,是從源頭上破解我國環境治理困境,實現美麗中國的關鍵。企業應牢固樹立綠色發展理念,用科技創新引領綠色創新進而帶動生態環境治理,加強企業與政府的溝通,增強政府信息的全面性與精確度,充分發揮企業在生態環境治理過程中的作用。 

最后,從社會層面來說,有著廣泛社會基礎和網絡參與特征的社會公眾在環境治理過程中發揮著不可或缺的作用。在多元協同治理模式過程中公眾有權知道政府環境治理的相關決策與措施,同時有權參與治理決策、提出合理建議并對相關環境問題進行有效監督。
    綜上所述,筆者認為我們應以共生共享為基本出發點,積極探索多元協同治理模式,在尊重各參與主體平等地位基礎上實現多元協同治理縱向與橫向的制衡,以橫向聯合與縱向聯動來保證治理政策的科學性以及各利益主體的積極性,努力實現政府、企業、公眾縱橫交織的“責任共同體”與“命運共同體”,增強跨域生態環境治理的常態化和可持續性。

4.2 多元協同模式下的治理機制設計 

多元協同作為跨域生態環境治理的一種理論建構需要剛性制度的保駕護航,更需要系統的機制設計來加以保障。如何科學地構建生態環境治理的制度體系,實現國家、市場和社會三級一體化的協作性治理是當前亟待解決的重大問題。一套系統的多元協同機制除了需要通過頂層設計來加速協作意愿和協作行為的達成之外,還需要治理過程的利益協調、治理效果的科學考核。本文認為多元協同治理機制主要包括以下六項。
(1)健全規范的決策與預防機制。科學的決策與預防是跨域生態環境治理的開端。首先,構建多元主體參與的科學決策體系,使專家、社會組織等發揮常態化作用,具體表現為環境治理政策應體現出統一性、戰略性和前瞻性 ;其次,強化頂層設計并提升各主體和各層級的協調力度,形成以利益分配、文化溝通等為基礎的科學合理的沖突預防和解決機制 ;最后,積極布防跨域生態治理一體化、常態化風險預警和應急機制,借助各治理主體天然的地緣優勢,創建以整體性和快捷性為特征的跨域聯防聯控預警和應急控制機制。

(2)平等開放的參與執行機制。平等開放的參與執行是跨域生態環境治理有效性的前提,具體可以通過培養環境平等參與意識、拓寬參與渠道、優化公眾監督三方面來實現 :首先,平等是各參與主體能夠相對獨立存在的前提,應樹立代內公平和代際公平觀念,促進區域間資源開放性流動 ;其次,多元利益主體參與是提高環境治理效率、保證決策科學性的重要因素,應利用電子信息技術積極構建網絡生態問政平臺,做到政府信息的公開與民眾參與的無縫隙銜接,拓寬公眾利益表達新渠道 ;最后,為公眾監督創造外部環境,擴大公眾應享有的知情權、監督權等環境權益,形成自下而上的監督體系,保障跨域協同治理的穩定長效。

(3)立體有效的溝通協調機制。溝通協調是協同治理的橋梁,主要包括三方面 :一是在借鑒國外經驗基礎上建立中央高層級的綜合性咨詢協調組織機構,做好統籌協調、宏觀調控的工作,增強跨域治理政策的權威性;二是構建健全科學的法治化治理體系,開展區域生態環境立法,完善區域生態執法和公益訴訟制度,協調不同區域間行政法律爭端,達到綜合執法、系統整合、提升跨界交叉執法的效能 ;三是建立縱向和橫向的跨區域協調機制,其中橫向的協同包括政府機關內部,通過多部門協同、聯合執法,提升其合作治理能力,縱向的協同應充分發揮高層級政府的宏觀調控與政策激勵作用,形成自上而下的激勵約束與自下而上的信息傳遞。 

(4)公開透明的信息共享和互信機制。信息的交流和互信是治理主體得以協同治理的紐帶,信息不對稱造成“搭便車”“公地悲劇”等現象,因此應構建區域信息共享和治理主體互信機制。一方面,應創新網絡信息交流平臺,促進跨域生態環境治理信息的共建、共享,減少區域間信息的滯后與混淆,充分利用網絡媒介建立專門的信息網站來對區域環境質量、檢測標準等進行公布,提升信息透明度,擴大信息公開范圍,形成信息公開的常態化和規范化 ;另一方面,應培養各利益主體間平等的心態和公共服務意識,增強政府、企業、社會公眾三者間的良性溝通與互動,保證信息的準確性和時效性,創立制度性信任體系,進而提升跨域生態環境治理的成效。
    (5)科學合理的政績考核與監管機制。綠色績效考核機制的建立與完善是從根源上保障跨域環境有效改善的重要制度基礎。科學的環境問責指標體系建設應把生態效益與環境指標納入經濟社會發展的衡量體系之中,通過建立有效的引導機制,在全社會形成綠色政治、綠色行政以及綠色治理的文化氛圍,完善綠色協同治理體系系統。在對現有綠色 GDP 核算體系總結的基礎上,通過一系列漸進體制改革,諸如費改稅、資源稅與環境稅的分離等積極倡導構建完整、獨立的綠色環境稅收體制。健全完善生態環境資源產權和用途管制制度,加強環境審計建設,對政府部門應用于環保的資金以及環保活動的效果實行離任審計,建立領導干部生態問責的終身追究制度。
   (6)多維長效的生態補償機制。多維長效的生態補償機制包括補償標準、補償方式、補償資金來源三個方面。第一,充分考慮各地實際發展情況以及被補償者的自身特征,采用靈活彈性的補償標準,使補償資金的效用得到最大功能發揮 ;第二,充分借助第三方保護機構對生態補償的效益糾紛進行協調,實現在公平、公正、公開標準基礎上對補償客體進行轉移支付;第三,積極構建中央、地方、社會三位一體的環保資金籌集機制,在上級政府撥款的政策支持、地方政府與受益主體承擔相結合的基礎上,積極吸引社會資本,構建多元籌集資金的互動銜接機制。 

 

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[作者簡介] 第一作者簡介 :司林波(1982— ),男,安徽合肥人,博士,副教授,碩導,研究方向為公共行政與公共政策。通訊作者簡介 : 孟衛東(1958— ),男,河北徐水人,博士,教授,博導,研究方向為戰略管理與公共管理。 
[基金項目] 本文系國家社會科學基金青年項目“基于目標管理的跨行政區生態環境協同治理績效問責制研究”(17CZZ021)。

文章來源:《生態經濟》2018年第1期。

 

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